澳大利亚的技术移民政策对留学教育的影响及其启示


澳大利亚的技术移民政策对留学教育的影响及其启示

    要:

“一带一路”倡议为我国高等教育国际化的发展提供了历史性机遇。不断扩大的来华留学生群体正在成为我国引进智力资源的重要补充。文章通过分析技术移民政策对留学教育的影响, 探究澳大利亚技术移民类居留政策的特点, 结合我国高等教育国际化的发展前景, 提出了针对来华留学生获得永久居留权制度的政策建议。

一、前言

作为我国高等教育国际化的重要组成部分, 来华留学教育事业不断发展。据“留学中国”网站统计, 1999年中国接收来华留学生数量为4.47万人, 而2016年来华留学生数量达到44.28万, 年平均增长率超过10%[1,2]。教育部2016年和2017年的最新数据显示, 我国目前已成为继美国和英国之后的全球第三大留学目的国[3]。作为全球国际移民 (1) 的重要组成部分, 国际学生一直是全球各国进行劳动力引进的重要来源。目前, 全球国际移民的平均比例为2.3%, 发达国家的国际化程度为10%左右, 中国只有0.4%[4]。随着我国老龄化社会的到来以及国际人才竞争的日益加剧, 亟需以更为积极、灵活的态度, 创造更为良好的对外开放环境。授予技术移民类的永久居留签证是发达国家补充人才储备的有效方式之一。本文拟借鉴发达国家的技术移民政策体系, 结合我国国情, 探讨技术移民类永久居留问题对来华留学教育的影响, 并对完善来华留学生获取中国永久居留权的相关政策提出一定建议。

二、技术移民类居留政策对留学教育的影响

技术移民是指以自身才能为主要条件, 离开本人国籍国或常住国, 合法地永久或临时迁徙至另一国家的外国人。自20世纪50年代以来, 美国、加拿大、澳大利亚等发达国家的技术移民窗口逐渐扩大, 大量国际学生以接受高等教育为途径实现海外移民, 此类移民被称为“曲线移民”。与直接移民相比, 发展曲线移民有以下4个优点。第一, 具有双重人才筛选机制的特点。留学生申请高校的过程可以筛选优质的生源;留学生毕业后申请技术移民的过程, 可以筛选符合接收国国情和经济发展需要的特殊人才。第二, 可以促进产学研的高效结合。接收国的高等教育体制适合接收国的经济发展, 留学生在留学期间大多数会参与到科研工作和就业实践中, 不仅有利于国际化人才的培养, 而且在一定程度上促进了高校产学研的结合。第三, 在一定程度上克服引进人才需要文化适应期的弊端。留学生在接收国留学期间已逐步适应和融入当地文化, 进入工作岗位后, 其培训成本和适应新环境的能力要优于海外应聘人员。第四, 提高高等教育产业化的水平。高等教育在许多发达国家具有商业化特征, 甚至已成为其支柱产业。例如, 在澳大利亚、新西兰等国, 留学生的学费远高于本国学生学费, 高等教育为接收国带来可观的经济收益。

中国的技术移民政策始于1985年的《中华人民共和国外国人出境入境管理法》及次年出台的相关细则, 其中D字签证即为永久居留签证。其签发对象为来中国定居的人员;申请D字签证, 须持有定居身份确认表。定居身份确认表由申请人或者委托其在中国的亲属向申请定居地的市、县公安局出入境管理部门申请领取。但这一政策对申请人的具体要求、办理方式等描述过于笼统, 没有准确界定, 且由于其中受理机构、签证材料和签证条件等方面欠明确, 使得其可操作性不强。

2004年, 我国《外国人在中国永久居留审批管理办法》正式出台施行, 进一步细化了永久居留政策。例如, 移民种类细化为技术移民、投资移民、亲属团聚移民三类, 相应的申请程序、申请条件、申请材料、受理机构也有较详细的说明;受理机构进一步细化为受理、审核及审批机构, 对不同级别的机构也做出说明;申请条件方面的规定也较1985年的《中华人民共和国外国人出境入境管理法》有所丰富, 将申请人的任职单位细化为各级政府所属的机构, 重点高等学校, 执行国家重点工程项目、重大科研项目的企业、事业单位等。然而, 该政策仍存在不足之处。例如, 申请人的任职单位限定范围过小、职业经历条件较为苛刻等, 因此并没有充分发挥其作用[5]。针对这一状况, 中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年印发了《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》, 倡导“完善永久居留服务管理体制机制、设定灵活务实的永久居留申请条件、进一步规范和优化永久居留受理审批程序、明确永久居留资格待遇”等, 鼓励“探索计点积分制等评价机制”, 建立“服务国家发展战略、反映市场需求、条件简明量化的人才申请永久居留指标评价体系”。随着国家综合实力和国际人才竞争加剧, 中国迫切需要以更加积极主动、开放自信、灵活务实的态度, 创造更为良好的对外开放环境。因此, 改革和完善我国的外国人永久居留政策势在必行。以国际高等教育为渠道接收技术移民, 是中国吸引国际人才、补充人才储备的可行方法。通过扩大技术移民窗口吸引更多的留学生在中国接受高等教育, 培养适合我国经济发展的高技术移民, 不仅对促进我国高等教育领域的发展有所助益, 还可以筛选、培养出一批优秀的、适合中国经济发展的优秀人才。

三、澳大利亚的技术移民政策

(一) 发展历程

澳大利亚的技术移民政策将政府邀请与计点积分制相结合, 极大地促进了该国高等教育国际化的发展。2016年, 《泰晤士高等教育》全球国际化大学排名显示, 澳大利亚有24所高校进入前100名, 高居全球第二。

图1显示了1994-2014年间澳大利亚技术移民人数与接受高等教育的留学生人数。总体来看, 除了在1996年大幅缩紧技术移民规模外, 澳大利亚的技术移民规模大体呈上升趋势[6], 且该趋势与高校留学生的数量增长基本一致。但高校留学生的数量增长速度略微滞后于技术移民人数的增长, 这种滞后现象在2006-2010年间表现得较为明显, 表明技术移民政策下的移民人数对高等教育留学生的数量变化具有一定的反馈性。

图1 澳大利亚技术移民与高等教育留学生人数[7]

图1 澳大利亚技术移民与高等教育留学生人数[7]   


进入新世纪以来, 澳大利亚政府对技术移民政策进行调整, 以更好地顺应不断变化的国际市场。2008年发生的次贷危机使得澳大利亚国际学生人数出现了明显下降。为复苏澳大利亚国际高等教育, 2011年, 政府采纳了米歇尔·奈特 (Michael Knight) 的建议, 并对移民政策进行了一次全面改革[8], 国际高等教育事业得到迅速恢复。可见, 澳大利亚的技术移民规模和政策与其国际高等教育事业息息相关。

高等教育的发展为澳大利亚的经济社会提供了大量的人才资源。以美国为参照国, 澳大利亚的外来移民为其所提供的劳动力比例远远大于美国。图2、图3分别为美国和澳大利亚两国在2007-2014年的本国居民及外来移民数量与15~64周岁的适龄劳动力数量比 (以2007年第三季度数据为基期, 图中季度用Q表示) 。由图2可见, 自2007年以来, 美国的本国居民及外来移民占适龄劳动力的数量比整体呈下滑趋势, 其中, 外来移民所占比例的下滑速度高于本国居民所占比例的变化程度。该趋势直到2011年下半年才有所改善。相反, 2007年以来, 澳大利亚的适龄劳动力总量逐步攀升, 来自外国移民的适龄劳动力增长速度远超本国居民。

图2 美国的本国居民和外来移民数量与适龄劳动力数量比例[9][10]

图2 美国的本国居民和外来移民数量与适龄劳动力数量比例[9,10]   


图3 澳大利亚的本国居民和外来移民数量与适龄劳动力数量比例[11]

图3 澳大利亚的本国居民和外来移民数量与适龄劳动力数量比例[11]   


澳大利亚的技术移民政策在一定程度上促进了其高等教育国际化的发展, 在带来可观的经济效益的同时, 也为其培养了大量的人才, 成为其社会发展和经济增长的动力之一。

(二) 政策内容

澳大利亚的技术移民政策自2012年开始实行, 主要分为政府邀请制与计点积分制两类。

1. 政府邀请制

现行政策将技术移民整合为3类, 分别是独立技术移民、政府提名、特区提名。申请人通过技能选择 (skill select) 网上系统提交自己的移民意向书 (Expression of Interest, EOI) , 系统通过计点积分体现不同类型技术移民之间的差异。无论是哪种类型的技术移民, 他们在技术移民过程中都存在一定相同之处。首先, 申请人在正式递交申请前, 都需要先向澳大利亚政府提出申请意向, 该申请意向包括申请人的职业评估等信息。其次, 政府对申请人所提出的申请意向进行初步审查, 并根据当年的技术移民拟定规模进行总体规划, 确保技术移民计划符合澳大利亚经济的需要, 帮助澳大利亚政府灵活地选择合适的人才。

澳大利亚州政府会对本州发展需要的特殊人才发出特别邀请, 即政府提名, 在国家宏观调控的基础上, 根据自身需要进行微调, 这一点体现了制度的灵活性原则。特区政府提名是指偏远地区和首都地区移民享有一定的加分, 以此鼓励技术移民支持偏远地区和首都地区发展。

2. 计点积分制

澳大利亚技术移民计点积分制有较为详细的规则。制度的具体评估内容包括以下几个方面。

其一, 年龄。澳大利亚吸收18~49岁的适龄劳动技术移民, 其中25~32岁的申请人可获得30分, 该年龄段的劳动力一般具有硕士或博士学位, 或者有一定的工作经验, 移民后的工作年限也足够长, 是澳大利亚政府最青睐的移民年龄段。18~24岁、33~39岁也可获得25分, 前者具有年龄优势, 后者具有经验优势。其他年龄段的申请人则获分较少。

其二, 英语水平。语言对于移民的工作有较大影响, 因而对澳大利亚经济发展影响也较大, 因此英语水平也是澳大利亚政府着重审核的内容之一。雅思单科成绩未达到6分的申请人没有申请资格;达到最低要求的申请人雅思成绩越高, 获得积分越多;单科成绩达到8分的申请人可获得20分。

其三, 职业经历。移民的工作经历也是澳大利亚政府筛选人才的标准之一。有一定工作经验的人才可以迅速适应新工作, 带来其他国家的新技术和新思路, 对经济发展有较大的促进作用。另外, 在澳大利亚2011年开始的“奈特审议” (Knight Review) 改革中, 重要的改革措施之一是提出了毕业工作签证制度, 该制度规定:在澳大利亚境内的高等教育机构毕业的外国学生中, 本科毕业生和授课型硕士毕业生可申请为期两年的毕业工作签证, 研究型硕士和博士毕业生可分别申请为期三年和四年的毕业工作签证。这些工作经历可以为日后申请技术移民增加5~10分。因此, 尽管2011年的技术移民规模有所下降, 但接受高等教育的留学生数量却大幅提升 (见图1) 。

其四, 教育经历。教育经历方面的规定虽没有限制授予学位的机构, 但澳大利亚政府承认的海外学位一般为欧美发达国家的知名高校, 澳大利亚学历在教育经历基础上再增加5分。例如, 澳大利亚高等教育机构的博士学位持有者可以获得25分, 而海外博士学位持有者只能获得20分。因此, 以移民为目的的留学生一般会选择在澳大利亚接受高等教育, 取得澳大利亚高校的相关学位。该项规定对澳大利亚国际高等教育事业起到积极的推动作用。

四、启示

将政府邀请制与计点积分制相结合的澳大利亚技术移民政策, 极大地促进了澳大利亚国际高等教育事业的发展, 它在为澳大利亚带来可观的经济效益的同时, 也为该国积累了一批优质的技术移民资源。该移民政策符合《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》中鼓励“探索计点积分制等评价机制”, 建立“符合国家发展战略的简明量化的指标评价体系”的要求。因此, 我国的相关部门应根据国家战略发展需要, 制定并完善合理的技术移民政策, 对符合要求的申请人发放移民邀请, 根据递交移民申请的实际情况, 以调整移民分数划线的方式确定每年的移民规模。

具体在来华留学生的永久居留政策方面, 应主要从以下三个方面加以考虑。

第一, 语言水平积分。来华留学生学习汉语, 不仅可以解决在华留学期间的语言沟通问题, 还能促进其深入了解中国文化。一方面, 在制定计点积分制度时, 应将留学生的汉语水平考试成绩作为语言积分的重要参考依据。另一方面, 英语作为国际通用语言, 也应当给予合理的积分, 其评判标准以国际通行的英语水平考试系统 (雅思、托福等) 的成绩为参考依据。

第二, 教育工作经历积分。对于在中国取得学士及以上学位的来华留学生, 可以综合考量其在校考试综合成绩、毕业设计成绩、获奖情况、从事科研经历情况、发表学术论文情况等因素, 分别给予适当的分数;对于在校期间在科研领域有突出贡献的来华留学生, 可将其作为特殊人才, 予以一定的政策倾斜。

第三, 年龄积分。参考澳大利亚技术移民政策在移民年龄上的做法, 笔者认为, 我国来华留学生的永久居留政策在年龄积分制度的设计上应以吸收18~49岁的适龄劳动技术移民为主, 此年龄段的申请人是最具创造实力、最年富力强的群体, 同时根据具体情况可做适度微调。

此外, 来华留学生的身体健康状况, 在获得工作签证后其雇用单位对其进行的工作评价或奖励等方面亦可作为积分的参考依据。